行政令降药价，效果难保证

5月12日，美国总统特朗普签署了一条新行政令，要把美国处方药价格“打下来”。特朗普在社交平台上一连串地发问：为什么美国的处方药和药品价格比其他任何国家都高得多(duō)？甚至(shènzhì)是5到10倍的药价？药企说高价(gāojià)是由于研发成本，这(zhè)对吗？ 行政令(lìng)消息一出，药企(yàoqǐ)股价是先降后升。例如，葛兰素史克、辉瑞等药企大厂的股票先是小幅下挫，在分析师指出政策“落地难”后又(yòu)立即回升。 特朗普(tèlǎngpǔ)预计，这项新政落地后，不仅药价要降30%～80%，公民的(de)医疗成本降低，美国还能节省数万亿美元。这个愿望能实现吗？ 根据研究机构(jīgòu)数据，2024年(nián)，美国处方药净支出达到4870亿美元，同比增长11.4%，增量约500亿美元，普遍高于(gāoyú)其他(qítā)发达国家。这背后主要是美国缺乏价格管制机制，政府无法对新药和品牌药进行集中议价，致使药厂长年在议价方面占据主导地位。 在美国，联邦医保(yībǎo)和联邦医疗补助无法直接与(yǔ)药厂谈价格，直到2022年(nián)《通胀削减法案》颁布，法律才赋予联邦医保部分药品谈判权，但也(yě)仅限少量药品。法律还设置了多重门槛，导致医保对市场影响十分有限。 美国药品(yàopǐn)供应链包括药厂、批发商、药品福利(fúlì)管理公司（PBM）、保险公司和药店等多方，每个环节参与者都有利润诉求。 根据(gēnjù)美国相关规定，允许企业在(zài)专利保护期内对药品(yàopǐn)自由定价(dìngjià)，且通过美国食品药品监督管理局（FDA）药品批准保障市场独占权。兰德公司的报告指出，美国品牌药价平均为其他国家3.44倍，药厂的定价权极高。 整个供应链(gōngyìngliàn)中，PBM主要承担以下职能：居中调节价格、与药房签订合约(héyuē)、同药厂协商折扣及返利(fǎnlì)条款、协助处理保险理赔事务，以及统筹管理处方药配送等。此前，美国联邦贸易委员会(měiguóliánbāngmàoyìwěiyuánhuì)报告披露，美国三大PBM通过(tōngguò)自营药房将药价抬高数百倍。药厂和PBM之间的博弈，加剧了药价上涨。 那么，这次(zhècì)行政会如何平抑药价？ 首先，在行政令签署(qiānshǔ)30天内，美国卫生部必须制定与国际(guójì)对标的“最惠国价格目标”，向药企传达降价幅度，且涵盖所有处方药。执行重点会放在价格差距最大、患者支出最多(zuìduō)的药物上，例如新兴的减肥药和慢性病药物。如若30天内降价目标未实现，政府即(jí)启动下一步，包括FDA批准药品(yàopǐn)进口豁免等做法。 行政令的预期目标(mùbiāo)是大幅降低美国处方药价格(jiàgé)。但据美国国会预算办公室估算，通过对标外国价格仅能将药价降低约5%。有专家指出，要实现中高强度的降价，还是需要制药公司(gōngsī)自愿配合。 行政令更像一枚 “信号弹(xìnhàodàn)” 如果行政令实施，将对制药(zhìyào)行业产生深远影响。首先，美国市场是全球药企最高利润来源之一，一旦(yídàn)价格被压，药企必然需要(xūyào)调整经营策略。 例如，针对降价压力(yālì)，诺和诺德和礼来都推出了“直销”，顾客可以每月以499美元价格购买超1000美元的减肥注射(zhùshè)药，礼来还(hái)公开表示支持国际药价“公平分摊”，但认为PBM的影响力必须要(yào)被降低。 跨国医药研发企业罗氏发表声明，若行政令(lìng)实施，其之前宣布的在美投资计划会(huì)有压力，无法确保原定的500亿美元投资。诺华制药则表示，应改革PBM机制，但(dàn)短期内不会改变在美的投资。 从业务布局看，近年来多家(duōjiā)药企在美投资(tóuzī)建厂或研发中心，行政令使得这些项目的投资回报更具不确定性。 药品供应链上，各家反应(fǎnyìng)都很强烈，还上演了一番“甩锅”戏码。 美国(guó)药品研究与制造商协会（PhRMA）主席(zhǔxí)斯蒂芬·J.乌布尔称，把美国药价“套用”他国低价，将“损害美国患者利益”，并称此举会“危及协会成员数千亿美元的美国投资(tóuzī)”。他认为(rènwéi)，美国药价高的真正原因是“其他国家不支付研发成本，以及中间商抬高(táigāo)了成本”。 与此相对，美国医药保健管理(guǎnlǐ)协会（PCMA）发言人认为问题在于制药商自身，称PBM是对抗药企定价权的唯一制衡(zhìhéng)。连锁药店和保险公司(bǎoxiǎngōngsī)表示愿与政府合作(hézuò)探讨降价方案，强调他们已经为患者节省了大量成本。 多位行业人士指出，美国现行(xiànxíng)医保体系和PBM确实是药价(yàojià)高的根本原因，只有同时改动这两点，药品价格才会真正下降。 法学专家认为行政令(lìng)绕过国会授权的做法难以持久。乔治城大学教授劳伦斯·戈斯汀直言，一旦真正有实质性降价(jiàngjià)措施出台，会引发“大量诉讼”。该命令可能超出国会法律授权范围，尤其在强制最惠国定价方面(fāngmiàn)。此前2018年、2020年类似方案都被法院叫停(jiàotíng)过。 美国企业研究所政策学者Joseph Antos如此评价，“行政令只是一个愿望清单”，政府(zhèngfǔ)的法律干预权力并不明确。另有(lìngyǒu)分析人士提醒，美国进口药品受到法规限制很大，例如FDA先前只准许佛罗里达州(fúluólǐdázhōu)从(cóng)加拿大进口一些药物，大面积药品进口不太可能。 短期来看，行政令更像一枚“信号弹”，体现了美国政府的压价决心(juéxīn)，但是(dànshì)最终效果很难保证。